Звіт за результатами аналітики тексту законопроєкту № 5655 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності» (в редакції до другого читання) від 27.01.2022

28 грудня 2021 року парламентський комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування рекомендував законопроект №5655 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності” з доопрацьованим текстом згідно поправок до прийняття Верховною Радою України у другому читанні.

Співавторами законопроєкту є десятки народних депутатів та Олена Шуляк, голова партії “Слуга народу”.

За результатами розгляду проголосованого в першому читанні тексту законопроекту НАЗК виявило в ньому низку корупційних факторів. Зауваження також надали в Головному науково-експертному управлінні апарату Верховної Ради України.

З архітекторами як важливими стейкхолдерами публічних консультацій не проводили. Це спровокувало всеукраїнську акцію протесту. Натомість деякі недоброчесні забудовники, які фігурують в антикорупційних розслідуваннях, вже заявили у ЗМІ, що цей законопроект — “постріл в голову корупції”.

Законопроект, до розробки якого не були долучені важливі стейкхолдери, у результаті має низку корупційних ризиків, на яких наголошує ГО «Разом проти корупції».

Проаналізувавши допрацьований до другого читання текст можна сказати наступне:

З позитивного:

Повернули визначення «Містобудування» та розділ «Міжнародні відносини у сфері містобудування» в закон про основи містобудування.
Повернули головні визначення, а також права та обов’язки архітектора в закон про Архітектурну діяльність.
Розділили чітко за функцією об’єкти будівництва, проектування яких може здійснюватися під керівництвом архітектора окремо та інженера-проектувальника окремо.
Прибрали положення, згідно з яким всі майнові права інтелектуальної власності на проекту документацію, що розробляється за бюджетні та прирівняні до них кошти, належать замовнику.

З негативного:

Концентрація влади в державі та корупційні ризики з цим пов’язані. Законопроект, на жаль, не розв’язує корупційні ризики, а лише перенаправляє корупційні потоки. Передусім на Мінрегіон. Функції, які раніше виконувала корупційна ДАБІ, тепер виконуватиме Мінрегіон, включно з винесенням рішень про притягнення об’єктів нагляду до відповідальності та накладення штрафів. Ці рішення є виконавчими провадженнями, за законопроектом. При чому рішення приймаються одноосібно міністром на підставі рішень Містобудівної палати – дорадчого органу, положення про який Мінрегіон сам для себе планує написати пізніше в підзаконному акті. Обов’язковість прийняття до уваги міністром рішень Містобудівної палати законопроектом не встановлена. Історія про розділення функцій контролю та нагляду – фейк, адже за цим законопроектом Мінрегіон поєднує функції і контролю і нагляду, при цьому контролює всіх учасників ринку окрім Замовників і Генпідрядників (підрядників). Центральний орган виконавчої влади, який мав би забезпечувати формування та реалізацію державної політики у сфері архітектури та містобудування планує займатися розглядом скарг всіх учасників ринку (окрім виведених з під контролю Замовників та Генпідрядників). Не маючи компетенцій для оцінки і прийняття рішень, Мінрегіон залишає собі можливість (не обов’язок!) звертатися до профільних саморегулівних організацій (СРО) за висновками щодо відповідальних виконавців окремих видів робіт, послуг, пов’язаних із створенням об’єктів архітектури (архітекторів, інженерів, експертів й ін.). Тобто СРО буде готувати висновки, а Мінрегіон приймати рішення. Подібні ідеї є посиленням централізації влади, непотрібним дублюванням функцій при відсутності на це бюджетного фінансування. Це — суттєвий крок назад від лібералізації. Наявна також дискреція повноважень, адже чітких критеріїв прийняття рішень по скаргах немає. Це все будуть суб’єктивні рішення обмеженого кола людей або особисто міністра.
Розбалансування всієї системи в галузі будівництва. Законопроект написаний в інтересах лише одного бізнесу – забудовного, не враховує інтереси інших учасників будівельного ринку і повністю розбалансовує наявну і так недосконалу систему в галузі. Учасники ринку, які мають найбільший ресурс та вплив, отримують ще більше повноважень та ще менше контролю за їх діяльністю. Натомість всі інші учасники ринку суттєво обмежуються в правах і отримують збільшену відповідальність. Наприклад, Замовники і Генпідрядники виведені з під будь-якого контролю та нагляду. Містобудівний контроль за забудовниками буде здійснюватися приватними структурами, які можуть бути створені самими ж забудовниками і діятимуть в умовах конфлікту інтересів, оскільки безпосередніми замовниками їхніх послуг виступатимуть забудовники, а не органи місцевого самоврядування. Тобто забудовники самі себе ж і контролюватимуть. Замовники і Генпідрядники можуть також чинити тиск на всіх учасників ринку, адже їм дається інструмент ініціювання містобудівного нагляду (перевірок Мінрегіоном всіх учасників будівництва). Натомість проектувальники, експерти та інші позбавлені такого права — не можуть ініціювати подібні перевірки. Державний містобудівний нагляд у вигляді перевірок Замовників і Генпідрядників не може ініціювати в принципі ніхто! Ці найвпливовіші суб’єкти виведені з під будь-якого контролю. Навіть приватна компанія, яка здійснює містобудівний контроль будівництва за контрактом може лише виписати припис про порушення і у випадку невиконання припису має звернутися до суду для призупинення права на виконання будівельних робіт. У випадку не звернення до суду, таке право поновлюється автоматично!
Самочинне будівництво за нереальною процедурою. В законопроекті начебто прописані критерії самочинного будівництва. Але, критеріїв цих замало (висота, щільність, поверховість), процедура визнання об’єкту самочинним будівництвом фактично нереальна (рішення приватної структури на контракті у замовника), плюс закладені запобіжники, які одразу забороняють визнавати самочинне будівництво самочинним (наявність речового права третьої особи на об’єкті будівництва). Експертна думка архітектора – розробника проектної документації на будівництво не передбачена до врахування взагалі при визнанні самочинного будівництва самочинним. Тобто, якщо забудовник НЕ захоче, щоб його будівництво визнали самочинним – він це легко зробить. Такі рішення призведуть до появи ще більшої кількості об’єктів, виконаних з порушеннями норм та проектної документації, відповідальність за які ніколи не наступить.
Роль органів місцевого самоврядування (ОМС) повністю знівельована. Міста практично позбавлені інструментів контролю та впливу над тим, як виглядатимуть їхні простори. Люди, які обирають місцеву владу не зможуть з неї спитати, адже повноважень контролю забудови немає. ОМС видає містобудівні умови з конкретним переліком таких умов, вони не зможуть виставити ніяких додаткових умов, окрім висотності та відстаней від вулиць і червоних ліній. ОМС позбавлені права залучати містобудівну раду і думку профільних фахівців. Не передбачено жодних погоджень проектів будівництва з ОМС. За концепцією законопроекту, ОМС можуть створювати свої органи містобудівного контролю, але лише забудовник обирає звернутися до них чи до своєї приватної структури, отже утримання таких органів стає недоцільним, бо вочевидь забудовник обиратиме приватні структури. При цьому ОМС зобов’язані здійснювати моніторинг забудови, але позбавленні права навіть заходити на ділянку. ОМС мають вишукувати незаконну забудову візуально заглядаючи через паркани будівництва. У випадку, якщо ОМС все ж таки знайдуть незаконну забудову – вони можуть лише написати скаргу в містобудівний контроль (той самий приватний за контрактом у забудовника), а самі не уповноважені на прийняття рішень. Мати міську політику в історичному чи іншому місті та впливати на забудову органам місцевого самоврядування буде майже неможливо. Все це руйнує одну з найуспішніших реформ в Україні – реформу децентралізації.
Громада позбавлена будь-якого впливу та контролю над забудовою. «Акуратно» прибрали із ЗУ про архітектурну діяльність навіть можливість обговорення проектів будівництва. Громаді залишили лише варіант брати участь в громадських слуханнях на вже розроблену містобудівну документацію, замовником якої, до речі, є, забудовник, а не ОМС. В цих обговореннях, як зазначено в законопроекті відтепер можуть брати участь не громадяни, а представники органів самоорганізації населення, і то не всі, а лише ті, діяльність яких поширюється на відповідну територію. Прав ініціювати містобудівний нагляд (перевірки), писати скарги чи висловлювати якось свою думку стосовно забудови міста для громади не передбачено.
Роль архітекторів, як професії знівельована. Із законопроекту прибрали насильницьке позбавлення авторських прав архітекторів, на розроблену проектну документацію за бюджетні кошти. Але, при цьому зобов’язали кожен договір на розробку проектної документації обов’язково робити авторським договором, де обов’язково зазначати власника майнових прав інтелектуальної власності. Усталена сьогодні практика така, що Замовники при підписанні кожного договору прагнуть майнові права інтелектуальної власності залишати собі (відповідні розпорядження видаються зараз також всім бюджетним структурам). Суть цього питання полягає у можливості внесення змін в проектну документацію замовником без участі автора проекту. Передача авторських прав архітекторів забудовнику означатиме можливість заміни архітектора (автора проектної документації) на будь-якому етапі проектування та будівництва і внесення змін не лише в документацію, але й в збудований об’єкт без відома автора. В останній редакції законопроекту також зазначено, що у випадку володіння майновими правами на проектну документацію, забудовник має право обирати для здійснення авторського нагляду будь-якого архітектора з ринку. Тобто сама суть авторського нагляду втрачає сенс. Як авторський нагляд може бути авторським, якщо його здійснюватиме НЕ автор? Таким чином, в законопроєкті «розірвані» стадії проектування (Стадія «Проєкт», «Робоча документація», «Авторський нагляд») з можливістю забудовнику обирати лояльного для себе проектувальника на кожному етапі. По-перше, така ситуація абсолютно демотивує архітекторів працювати, адже сподіватися, що твій твір може бути втілено в життя за авторським задумом стане марно. По-друге, це суттєво вплине на якість архітектури та міського простору, адже створюватися ці безіменні об’єкти будуть виключно на основі економічної доцільності в трактуванні забудовників. По-третє, це надасть можливість забудовнику економити на будівельних матеріалах і конструкціях й може призвести до руйнування будівель та інженерних катастроф.
Мовчазна згода при погодженні проектної документації з органами охорони культурної спадщини (ООКС). Погодження проектів будівництва з органами охорони культурної спадщини передбачено через електронну систему. На такі погодження ООКС надається аж 14 днів з можливістю продовження ще на 10 днів. При цьому діє принцип мовчазної згоди, при якому у випадку відсутності погоджень або заперечень проектна документація на об’єктах культурної спадщини вважається погодженою. Тобто у випадку відсутності необхідної кількості працівників або у випадку великого їх завантаження будь-які дії з пам’ятками архітектури та культурної спадщини будуть легітимізовані. Чиновнику з ООКС буде в принципі легше нічого не погоджувати завдяки законній мовчазній згоді. Необхідне сьогодні погодження об’єктів будівництва з ЮНЕСКО буде неможливо здійснити в такі терміни. Це призведе до незворотних наслідків, в тому числі до втрати пам’яток архітектури та об’єктів культурної спадщини.
Дискримінаційне страхування відповідальності. Законопроект передбачає страхування лише двох учасників будівництва – уповноважених осіб з містобудівного контролю та експертних організацій. Тобто контролюючих суб’єктів. При цьому учасники будівництва, які створюють об’єкти архітектури та інтелектуальний продукт, несуть цивільно-правову, дисциплінарну, адміністративну, кримінальну, моральну персональну відповідальність страхуванню не підлягають. Це ще одна дискримінаційна норма законопроекту №5655.
Непідйомні для розробників штрафи. Найменший штраф, передбачений статтею 71 становить 30 прожиткових мінімумів (74 430 ₴). На сьогодні можливо притягнути до відповідальності як за грубе порушення так і за формальне порушення (описку, неправильне оформленням тощо), що не становить суспільної небезпеки, оскільки формулювання: «Передача замовнику проектної документації на будівництво, розробленої з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, інших обов’язкових для виконання нормативних документів (актів)» дозволяє це зробити. Великі суми штрафів, це передусім предмет шантажу органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду та корупціогенний фактор, оскільки розроблення проектної документації регулює велика кількість будівельних норм, стандартів та інших обов’язкових документів. Такі документи, зазвичай, суперечать один одному, а отже наявність помилок (хоч і таких, що не є суспільно небезпечними) буде завжди і це завжди буде підставою для перевіряючого органу притягнути розробника проектної документації до відповідальності (або не притягнути). Так, в статті виокремлено окремі діяння, що є найбільш суспільно небезпечними (частина 2 статті 71), за які передбачена посилена відповідальність (штраф у десятикратному розмірі – може сягати 2 481 000 ₴, а у разі повторюваності діяння – 4 962 000 ₴), проте за всі інші порушення також передбачені великі штрафи, але диференціації в залежності від тяжкості та суспільної небезпеки немає. Незрозумілим є формулювання: «порушення пов’язані зі створенням небезпеки для життя, здоров’я людей або їхнього майна». Таке формулювання є надто розмитим, може мати множинне трактування та застосування.

Також, постає питання доцільності застосування фінансової відповідальності у вигляді штрафу за такі правопорушення, якщо вони мають місце, або це все ж таки питання цивільної відповідальності у випадку завданню шкоди майну та кримінальної у випадку шкоди життю та здоров’ю. Відповідальність у сфері містобудівної діяльності як на сьогодні так і у запропонованому законопроекті 5655 не має строків притягнення до відповідальності, на відміну від законодавства про кримінальну та адміністративну відповідальність, що мають строки давності та строки притягнення до відповідальності. А отже, виглядає доцільним передбачення такого регулювання і у сфері містобудівної діяльності.

Враховуючи вищевикладене можна зазначити, що депутати внесли косметичні зміни в законопроект порівняно з текстом, який проголосований в першому читанні, та прибрали кричущі антиконституційні норми, які неможливо було не прибрати. При цьому, найгірші речі, такі як: корупційні ризики, антилібералізація, конфлікти інтересів, утиски професійних прав, прав громад і органів місцевого самоврядування, які розбалансовують всю систему в містобудуванні, як були так і залишилися. Законопроект написаний в інтересах чиновників з Мінрегіону та забудовного бізнесу без залучення інших учасників галузі.

Нагадаємо, що свої негативні висновки щодо законопроекту № 5655 надали не лише в НАЗК та ГНЕУ, а й у низці інших організацій: Національній Спілці Архітекторів України; Архітектурній Палаті НСАУ; Міністерстві культури та інформаційної політики України; ГО “Разом проти корупції”, Асоціації міст та Асоціації ОТГ, які направила до ВРУ та Мінрегіонбуду відповідні листи. Проти прийняття законопроекту в такій редакції висловилися міські та обласні ради і депутати міських рад Львова, Рівного, Чернігова. Але до цих думок автори законопроекту не дослухалися.

Засідання парламентського комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, на якому було рекомендовано до прийняття Верховною Радою України у другому читанні законопроект № 5655, відбулося 28 грудня 2021 року, але станом на 07.02.22 фінального тексту немає в публічному доступі.

Зважаючи на загрози, які становить законопроект для розвитку містобудівної галузі та низки реформ, а також з метою недопущення перекроювання містобудівної галузі в корупційних інтересах закликаємо народних депутатів:

відправити законопроект № 5655 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності” на доопрацювання;
забезпечити інклюзивний процес підготовки законопроекту із залученням всіх стейкхолдерів.